现假定议会和总统作出协商在X点决定法案（参照图5．3），假定官僚在b点上执行计划，现在如果议会通过决议，使官僚的计划移到X点（非2/3多数），那么总统会否决这个提案，因为b点接近总统的选好点P。同理官僚在X点的左侧执行方案，议会也会否决总统向X点右侧转移的方案。也就是说，官僚只要在LP上任意一点制定、执行立法计划就可以不受议会和总统的束缚。困扰总统和议会的情形也影响在议会里的党派联盟，当2个以上的政党为通过法案合作时，官僚在政党指定的点之外执行方案时，政党联盟也不能修正。同一个政党有2个以上集团存在时会发生同样的困境。
但像日本稳定多数政党（一级多党制）的内阁制下，这种情况就会消失。行政最高管理者（内阁总理大臣）同时也是立法部多数党的指导者。最高管理者的政策点（P）和议会的政策点（L）是一致的，因此官僚就不能在P、L之外执行政策。而且一个政党掌握议会完全多数，象多党联盟发生的情况就不会发生。在自民党严格的纪律下，议员也不会在执行法案上有分歧。所以，日本政府内阁制的结构性质决定了日本的官僚必须执行自民党的政策。因此，自民党议员对日本官僚的统制，比西方议会对官厅的统制要强大。
1993年以后，事情变得复杂了，自民党长期不能保持议会多数，必须与其他政党联合执政。党派联盟在政策上的分歧会直接影响官僚的执行。自民党在政策制定上要更多地听取联盟内别的党派的意见。当意见分歧得不到解决，联合政府就面临解散的危机。
执政党议员可以控制官僚，因为1）他们有拒否权。他们可以拒否官僚的任何提案。2）他们通过政府掌握官僚的人事任命权。国会议员任命政府的上级官僚，决定官僚的晋升。因此上级官僚就任命符合国会议员利益的下级官僚。他们作为大臣站在官僚的最上层，控制着官僚的升迁。
自民党控制立法、行政，和日本国家主导的政治经济体制也有很大关系。 战前国家主导的基础是天皇制和以财阀和国家垄断为中心的统制经济。战后经过民主化改革，消灭了国家主导的两个基础。但战后的社会重建，高速经济增长使日本的政治经济体制不得不回到国家主导的轨道。而战前延续下来的官僚，则为这种回归提供了力量。明治维新后，日本的官僚就是实现国家主导的具体但当者。在战后的政治经济体制中官僚也占据了重要地位，自民党和官僚保持了紧密的关系，自民党议员中有许多前官僚，自民党议员中30%出身于官僚，而2/3的首相也是官僚出身。他们熟悉官厅的情况，知道控制官厅的方法。每次众参两院选举，都平均有13名官僚加入到自民党的阵营中来(见表5.1)。战后日本的经济政策多半是由官僚制定的。

表5.1 众议院初当选的官僚数
选举年 局长以上 课长以下
自民党 社会党 其他 自民党 社会党 其他
1958 3 1 0 0 0 0
1960 9 0 0 3 0 0
1963 5 0 0 2 1 1
1967 2 0 0 5 1 1
1969 6 0 0 4 0 0
1972 2 0 0 8 1 0
1976 8 0 0 6 1 1
1979 2 0 0 4 0 2
1980 0 0 0 3 0 0
1983 1 0 0 7 0 1

四，官僚死心塌地为自民党服务
由于自民党对官僚的控制，官僚执行的政策都是为了提高自民党的得票率。
1，农村是自民党的传统地盘，自民党80年代前50%的议员从农村选区选出。日本政府为了保护自民党的利益，从吉田内阁时代起就在农业自立的口号下，每年提供巨额补助金，日本农业补助金是发达国家中最高的。为了保护农业市场，日本政府一直拒绝开放农业市场，而且在海关制定严格的检查标准以非关税贸易壁垒的手段控制亚洲农产品的进口。日本政府在80年代迫于无奈，才向美国开放牛肉和柑桔市场。
2，对零售业的保护也是官僚为自民党拉票的手段，日本中小零售业雇拥了二千多万劳动者，而且大部分都是自民党的支持者。70年代后，中小零售业受大型百货公司的竞争，为了保住这块票田，日本政府在80年代制定了大店法案，规定大型超级市场在开店前，必须和当地中小零售业主协商，之后才可以取得开店的权利。而这种手续通常花费几年的时间。为此日本大型百货店开店数量都大为减少。
3，日本金融业和自民党一直保持密切的联系。在自民党合并之前，两个保守政党就是金融业的代理人。为了保护金融业的利益，政府制定了严格的限制竞争的法案，各个银行的经营行为受各种规定的制约，大藏省甚至插手开店的位置，店外招牌的样式，店内的布置等细节。在业务上搞条块分割，建立了专业银行制度。如长期信用银行专管企业的长期资产投资贷款。保险公司专管人寿保险、医疗保险、养老保险。证券公司专管股票交易，各个领域互不干涉。在缺乏竞争的状态下，中小银行分立，市场被人为地分割，违法乱纪的丑闻不断发生，降低了抵御风险的能力。结果，都市银行的北海道拓植银行和四大证券之一的山一证券相继破产。1998年10月日本长期信用银行被迫倒闭。7871亿日元的自有资本因5000亿日元的股票损失所剩无几。也使日本政府为挽救该银行而投入的1300亿日元资金化为乌有。然而在历次自我检查中，日本长期信用银行都得到金融监察厅的包庇。日本政府为处理不良债权问题，1998年初设立了30万亿日元的基金，其中17万亿日元是保护存款人的存款，13万亿日元是为了向银行注入资本。并制定了在存款保险机构中设立60万亿日元应急基金的对策。最终，日本政府是拿纳税人的钱挽救日本的银行业。
泡沫经济的主要原因是政府对银行的保护。大银行向自民党提供政治献金，而地方中小金融机关利用与顾客的关系可以为自民党拉选票。所以官僚一直制定法案加强这种保护。日本官僚一直被认为是“国家合理发展”的设计者。但他们把消费者的财富转移到产业界去，经常为了救济不能救济的企业而起草法律。实际上，像金融业这种保护遍布整个产业界。每年为增加自民党的得票率而起草执行的法案，最终形成日本政府政策的主干。

第六节 日本的司法

一,日本司法的特点
司法权历来是国家主权的一个重要方面,随着西方国家三权分立政治体系的形成,司法权在国家权力中的地位凸现出来,或者与国家立法权、行政权平行,如美国。或者在一定程度上受制于立法权，但保持了相当的独立性，如日本。
在日本司法权的范围包括民事、刑事诉讼、行政诉讼和选举诉讼在内的诉讼案件。还处理一些如财产登记、公证结婚、检验遗嘱、颁发禁止令等一些非诉讼事务。
日本司法系统的特点为
1， 依法性
法院是适用法律的机构，所以法官只能根据成文法和自己对法律的解释来审案，而不能象行政机构那样带有灵活性。但立法者的阶级性决定了不可能有公正的法院，日本国会对法院的干涉是自民党一党独裁得以实现的一个原因，不服从资产阶级领导的法官在日本司法界一直受到压制。
2， 多级性和单轨制
资产阶级的国家机构是管理整个资产阶级事务的委员会，一国繁杂的事务一个法院是处理不过来的，出于管辖的方便和保证裁决的公正，要建立各级法院。这也减少误判的机率，使国民有一个可申诉的地方。
日本不同于欧美的双轨制组织方式，采用单轨制。日本在全国只有一个单独统一的法院系统，只是根据审级的需要划分为三至五个层级，在较低的审级根据地域设置若干同级法院。日本的法院系统分为四级：简易裁判所、地方裁判所和家庭裁判所、高等裁判所、最高裁判所；真正按法律程序审理诉讼案件的只有后面三级裁判所。而同是议院内阁制的英国，以上院为最高审级，以下便分为民事法院（包括郡法院、高等民事法院）和刑事法院（包括治安法院、刑事法院）两套系统，而美国拥有联邦和州两套司法系统，各州的实体法和诉讼程序都是不同的。
3， 建立了完整的法官保障制度，主要是职务保障，规定法官没有过错就不得被撤职。日本法官任期是十年，每十年由内阁审查工作，决定是否继续聘任。高等法院法官在任命之初的第一次众议院选举时和每十年的众议院选举时由国民投票审查。到现在为止，还没有因国民投票而被罢免的法官。在历次国民审查中，只有4%--15%的投票者认为应罢免最高裁判所法官。
4，法院的设置、审级和职权都是由宪法和相关法律规定的，最高裁判所设事务总局，事务总局的法官由最高裁判所法官管理，而下级裁判所法官由最高裁判所事务总局管理。
5， 建立了诉讼保障制度，包括陪审制度、律师辩护制度、诉讼程序制度、行政裁判制度。
二，司法、立法、行政之间的关系
日本宪法规定由内阁任命最高裁判所长官和各级法院法官。日本内阁直接任命最高裁判所法官。15名法官中，有几名来自下级裁判所的判事。最少1名是事务总局的局长。其余的为辩护律师、大学法学部教授、检察官。
美国法官由总统提名，议会审批。法官任职后就不会再有变动，一般是三十到四十岁时担任法官，他们进入司法界后一般会在一个职位上干到退休，政府和议会不会更换他们的职务。而日本的司法界不同，法官一般是在大学毕业时参加法院工作，由内阁决定他们的升迁，这样，法官就受内阁的控制。
日本国民很少起诉政府，到1989年地方裁判所受理了650000件起诉，地方简易裁判所受理1150000件起诉，其中行政诉讼，地方裁判所只有1100件，简易裁判所为250件。 日本裁判所很少判决法律违宪。第二次世界大战后的40余年间，日本的最高裁判所判决法律违宪的很少。最高裁只判决过几次违宪案，一次是政府对药局地方独占权的规定，第二次是政府对选举区议员定数过多规定。第三次是政府禁止森林所有者分割土地的规定。这之外就没有判决过政府制定的法律违宪。所以日本统治者可以避开选民的法律监督，而且一般市民不可能到法庭控告官僚以判定其行政行为是否合乎宪法规定。同时裁判所曾宣布大部分普通法律不成为司法判断的对象。
战后自民党控制国会，自民党干部和美国的实力议员一样，决定谁当裁判所法官，但和美国不同的是日本的自民党干部可以利用制度上的操作奖罚自己选择的裁判官。自民党议员控制法官的手段为：
1） 利用任命的方法，内阁让最高裁判所法官指名适当的人选担任下级裁判所法官。让最高裁判所法官任命政治上可信赖的裁判官进事务总局。让事务总局的法官管理下级裁判所法官。以达到符合政治利益的判决。
2） 利用升迁的方法，日本法官的升职依靠与自民党干部和事务总局内的自民党代理人的关系。升迁是每个法官都希望的，对大部分裁判官来说，喜欢好职位是共通的。基本上所有的日本法官喜欢在都市中任职，而且比家庭裁判所更喜欢在地方裁判所任职，比地方裁判所更喜欢在高等裁判所任职。而判事更想当裁判长，地裁裁判长更想当最高裁裁判长。所以事务总局利用升迁可以很好地控制法官。随着职务的升降，法官的工资也有大幅度的变化，一般职法官的月薪为19万日元，而高等裁判所长官的月薪为189万日元(见表6.1)。工资的差别使法官很关心升职问题。日本法官在生涯中是可以期盼当上高裁和地裁的法官的。一般这种职务在法官经历快结束时才可以得到。

表6.1 法官的月给
最高裁长官 1，892，000
最高裁判事 1，319，000
东京高裁长官 1，222，000
其他高裁长官 1，125，000
判事（最高额） 1，115，000
判事（最低额） 494，000
辅助判事（最高额） 405，000
辅助判事（最低额） 190，600

3）任地是控制法官的另一种手段，谁都希望在大城市工作。法官的配属一般尊重事务总局和最高裁长官及地方裁长的意见。一般具体事物委任给最高裁事务总局，虽然法律规定不许减少法官的报酬，但谁也阻止不了事务总局把东京高裁的判事转属到山村野岭的支部裁判所或家庭裁判所。虽然配属期间各不相同，但判事通常在一个职位上工作三年。在再配属前由本人提出申请，本来他们可以拒绝到不想去的地方任职，但这常伴随着巨大的风险。
自民党在政治意图下操作法官的人事任命是在20世纪60年代后半期。在那之前，要求司法独立的法官很少。事务总局在任命时不考虑法官的政治信仰。60年代后半，右翼法官开始批判有左翼倾向的法官。从而发生战后议会弹劾法院第一起弹劾诉讼。成为轰动一时的事件。这次事件的中心人物是福岛重雄。
福岛重雄出生于1930年，1959年任札幌地裁判事，福岛是青年法律家协会的领袖，青法协是由辩护律师、法学部教授及法官组成的左翼组织。其根本目的是维护1947年实施的和平宪法。
1969年福岛接到了200多名住民起诉日本政府的诉讼，日本宪法第9条禁止日本保有军事力量。据此规定，地方居民（起诉方）认为，政府在他们居住的地界内建筑导弹基地违反宪法规定。
地方裁判所所长平贺健太看到了此次诉讼的政治意图，给福岛寄了一封信，希望福岛认定基地建设合乎法律规定。但福岛在政治上持左倾立场，认为日本自卫队的存在本身就违反宪法规定。所以在最后判决书中福岛认定基地的建设违宪。之后福岛认为平贺的行为妨害了司法独立。而把书简的复印件交给了青法协成员，青法协的某些人把书简向新闻界公开了。这在日本引起了很大反响，国会迫于舆论压力对平贺开始了弹劾手续。1970年10月，追诉委员会对平贺下达了不追诉决定。札幌地方法院及最高法院对平贺给与注意处分，之后把他配置到了东京高裁。
事务总局认为福岛擅自向新闻界提供文件的复印件，违反了国家保密规定，决定对福岛予以处分。自民党控制的议会弹劾法院对福岛下了追诉犹予的决定。最高法院让福岛继续留在了札幌地裁，而福岛自身也维持了原来的政治姿态，继续在公共场合批判司法官僚。1973年他不顾最高法院的裁决，判定日本自卫队违宪。最高法院事务总局最后很长时间把他安置在东京地方裁判所，之后命令他转任福井家裁。到1989年福岛59岁时，他已在偏僻地区的家庭法院任职12年。因此他最后选择了退职的道路。
自民党在法院的判决威胁其重要政治地盘时，也会毫不踌躇地向法官施加压力。比如日本的《公职选举法》限制候选人使用门户访问的选举战略。这种限制对现职候选人有利。因为现任候选人在执行公务时可以通过媒体的报道达到宣传的目的。而没有职位的候选人就缺乏宣传的手段。自民党的现职候选人最多，所以限制对选举人的门户访问对其最为有利。
《公职选举法》138条规定禁止个别家庭访问。1950年最高法院判决类似的禁止合乎宪法规定。60年代后半期，选民认为这种规定违反言论自由（宪法21条）而提起诉讼。1967年做出了最初的判决。东京地裁慎重地表示138条有违宪的可能性。最高法院对应这个判决，下发了138条合宪的裁决。
1967年以来，最高法院起码7次判决禁止户别访问合乎宪法规定。禁止户别访问的政治重要性是很明显的，因此很多下级法院判事一直抵抗最高法院的判决。而抵抗的结果是他们都受到了最高法院的惩罚。比如，青法协成员的宗哲郎，1968年任判事，1978年判决禁止门户访问违宪。到1990年，他依然在支部任职，他在做出这个判决后的13年中，3年在家庭裁判所渡过，5年在支部渡过。小川国男判事1979年初判决禁止家庭访问违宪，而一直到1990年，他还在支部任职。
在自民党的严格控制下，日本的法院只能做出符合自民党利益的判决，立法权干涉司法权的现象非常严重。在西方国家中普遍存在的法院立法现象，在日本内阁制政府制度中就不会发生。而在司法独立的国家中，法院会利用独立司法权干涉立法，产生法院立法的现象。（如图6.1）
图6.1 法院立法的情况

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L X V P
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